刘国宏博士 中国(深圳)综合开发研究院金融与现代产业研究所所长

  去年中央经济工作会议明确了2016年政府五大工作任务“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”,其中“去产能”排在了五大任务之首。2016年伊始,国务院相继下发《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕6号)和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)。随后由财政部、人社部、国土资源部、环保部、人民银行、税务总局、质检总局、安监总局、银监会、煤监局等部门组成钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议制度。4月14日,国土资源部率先发布钢铁煤炭行业化解过剩产能第一个落地配套政策文件——《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。由此我国政府从策略、到组织、到实施的系统性化解钢铁煤炭行业过剩产能体系已可见一斑,化解过剩产能的态度坚决、力度空前。
  然而,不应忽视的是社会上始终存在一种声音,认为当前我国的产能过剩更多地是政府长期干预、市场扭曲的结果,化解产能过剩理所应当须抛弃政府干预,转为采用市场手段,用市场本身的自我纠错机制,阻止过剩行业新增投资冲动、推动亏损企业止损退出,让行业产能自发回归正常状态。
  到底如何化解过剩产能,不分析产能过剩的内在机理和症结所在,一味强调政府或市场作用均可能有失偏颇。产能过剩不是我国转轨经济体特有现象,事实上发达的市场经济体更为常见,美国近代历次经济危机或多或少均伴随着产能过剩问题。马克思对此早有分析,即社会购买力不足导致的生产相对过剩,生产过剩的周期性危机在资本主义条件下是不可避免的。此外,我们也不能否认市场经济在某些领域本就存在失灵问题,例如钢铁、煤炭等一些规模报酬递增的行业,即使当行业利润水平十分微薄或甚至亏损,行业内企业仍会试图扩大规模、抢占市场而获得规模竞争优势。从微观层面看,企业的竞争策略是有一定合理成分的,但从宏观层面看,无疑会造成行业越来越严重的产能过剩。这就是保罗?萨缪尔森所说的局部正确、加总谬误的合成谬误(Fallacy of Composition)现象。

  当然,如果仅是企业的市场竞争策略所造成的产能过剩,抢占市场竞争的输赢总归会到来,胜负定论自然就会带来了资源重整的“去产能”效果,但是当前我国钢铁、煤炭行业的产能过剩可不仅仅是微观决策的合成谬误,而更重要的原因是众多的非市场因素所造成的恶果。
  其一,地方经济“竞标赛”竞争带来企业严重预算软约束。钢铁、煤炭等行业投资规模大、就业人数多、税收贡献高、对GDP拉动作用显着,地方政府为在经济发展竞争中脱颖而出,长期以来一直都没有条件、创造条件竞相上马这些行业领域的项目,进行大量的政府直接投资和大量的扶持补贴,这些行业内的很多企业早已不是凭借市场竞争而生存真正意义上的微观市场主体,加之地方政府对当地超大型企业危机时刻迫不及待的支援和救助行为,更是强化了企业为实现大则通吃效果而盲目扩张的动力。
  其二,国内尚未成熟的要素市场降低了价格信号的有效性。钢铁、煤炭等行业用地往往是协议用地、贷款往往是优惠贷款,环保则流于管制的形式而缺乏经济和交易的手段,企业不用支付或很少支付污染成本,做大规模的企业不一定是竞争力强的企业,而可能是做大规模的企业只是花费了比较低的要素投入成本,但却占据了关键的重要要素资源。
  其三,国内产业政策阶段性变化冲击了市场机制的充分发挥。国内经常性的老人老办法、新人新办法的“新老划断”产业政策,使得企业在某些时期根本不顾市场原则,争相在产业政策窗口期“大干快上”,抢政策、抢土地、抢资金,否则过了政策窗口期啥都没有了。2008年全球金融危机后国内4万亿的救助措施,就在这样的背景下产生了严重的“后遗症”,当时很多已产能过剩的行业“朽木逢春”,产生了更加多、更加严重的过剩产能。
  反过头来看,化解过剩产能采用市场手段还是发挥政府作用不能一概而论。如果市场微观主体不完全以参与市场竞争为导向,市场机制尚存在严重缺陷,产业政策导致的惯性思维仍具较大影响,没有政府切实有效的行动,就不会有市场的“绿洲”自动产生,过度理想化的市场手段就是可见不可求的“海市蜃楼”。
  当然,政府应尽量降低对市场的干预扭曲,但首先有必要做的事情是,把之前干预扭曲的扭转过来,抑制地方政府冲动、培育微观市场主体;把尚不具备市场竞争条件的要素配置先规范起来,制定土地资源使用、流转规范等;把产业政策更多转向普惠式创新、竞争政策,支持企业创新发展、维护市场公平竞争。
  我们欣喜地看到,国土资源部化解钢铁煤炭行业过剩产能的政策,严格控制新增产能用地用矿,一定程度上将有利于抑制地方政府投资冲动;支持钢铁煤炭行业退出、转产和兼并、重组,则有助于培育市场机制内在机能。对钢铁煤炭行业化解过剩产能,国务院年初的意见中已特别明确,要“强化市场竞争机制和倒逼机制,提高有效供给能力,引导消费结构升级。
  发挥企业主体作用,保障企业自主决策权”,国家相关部门的配套政策应更多坚持促进竞争而不是破坏竞争、鼓励先进而不是保护落后的原则,不要试图球员、教练、裁判、技术代表“一肩挑”,突出对市场机制的培育、对倒逼机制的营造、对企业主体的尊重,把政府之手的作用真正发挥好,切实化解钢铁煤炭行业的过剩产能并实现健康可持续发展。

- 资料来源:2016-04-18中国网观点中国特约文章,本文结束 -