“十二五”规划三大经验,科学编制需处理好三大关系


在2016年两会启动之际,《了望新闻周刊》推出“三大智库评估‘十二五’”系列,首篇报道“‘十二五’规划的三大经验,科学编制需处理好三大关系”,即来自我院重点研究成果《五年规划编制的理论与实践—基于地方案例的研究》,该成果从地方视角、以案例形式,探讨了五年规划的逻辑、思路、方法和建议,从新的角度为完善国家规划,进而更好发挥五年规划的宏观调控、战略引导、区域协调等功能提供规划理论和实践探讨。

■ 规划需凝聚共识、减少无序、降低社会成本,提高资源配置效率
■ 在产业和地方发展等领域,因循守旧、固步自封或导致重大规划决策的失误
■ 注重“正面清单”机制
■ 坚持集思广益的中国式决策民主之路
■ 科学编制规划,需处理好政府与市场、整体与局部、长期与短期这三大关系

  五年规划在我国新的发展时期和新的发展阶段仍然具有重大意义,但其约束事项、规划重点、政策工具,确实需要按照新的发展需求做出相应的调整,尤其在产业和地方发展等领域,因循守旧、固步自封必然导致重大规划决策的失误。

  具体到“十二五”规划总结,当前需要对三方面内容进行正面回应:

  • 政府主导的发展规划有无存在的必要?也即是否在国家发展追赶阶段存在而创新引领阶段不存在?
  • 政府主导的发展规划应该规划什么、约束什么、引导什么?
  • 政府主导的发展规划应该如何编制、如何实施、如何评估、如何改进?

经验一:规划是“创新强国”必要之策

  “十二五”规划,是我国转变方式、开启创新驱动战略的重要时期。理论研究和社会舆论中,一度纠缠于国家创新引领阶段与发展追赶阶段是否不同,产生了政府主导的发展规划有无存在必要的疑问。然而,“十二五”的实践经验给出的答案是,规划不仅是指导当前发展的必需之举,而且也是引领未来创新的必要之策

  通过研究人类工业文明近300年的发展历程,澳大利亚经济学家琳达·维斯和约翰·霍布森得出结论,“强经济”一定需要“强国家”。强国家就是那些逐渐寻求与公民社会建立更制度化的合作关系,具有强大国家渗透能力、汲取能力以及协调能力的国家。历史上越强的国家,则会越加强国内的经济组织。

  类似五年规划这样的政府规划,本身就是“强经济”和“强国家”对未来不确定性的正常反映。尤其是对发展中国家和体制转轨国家,其市场主体、交易规则、配套制度等远不成熟,这就更加需要全社会对未来发展提前思考、主动规划安排生产力发展。

  即使发展到较为成熟的市场经济国家,处理未来的不确定性和应对全球经济体之间的竞争,也同样需要国家发展规划的引导作用。以美国为例,远则有克林顿政府1993年提出的建设信息高速公路计划,近则有奥巴马政府2009年实施的美国复苏与再投资法案。可见,不论是欠发达国家的技术追赶,还是发达国家的创新发展,都需要具有公共属性的凝聚共识和组织协调的规划工具,以减少无序竞争与重复建设、降低经济运行成本、提高资源配置效率

经验二:规划注重“正面清单”机制

  针对“十二五”规划编制和落实执行之间的协调衔接,着眼于社会经济发展宏观层面的五年规划,适用于“正面清单”管理,侧重以“正面清单”的机制安排规划事项,以发挥好市场的活力和企业的创造力。这是适合中国现阶段发展特征的机制选择。

  美国康奈尔大学政治学教授彼得·卡岑斯坦研究认为,美国这样的自由主义国家,由于缺乏选择性干预经济的手段,在传统市场机制失灵的特殊情况中,倾向于采取各种有限的、特定的保护政策将经济变迁成本转嫁给别国;而日本这样强国家主义的国家,则利用国家具有应有的手段和机构,实行经济结构性转化政策,预先避免变迁成本;欧洲国家注重灵活性的经济战略与创造诸多秩序的政治结构相互匹配,国际倡导自由贸易、强化多边主义,国内实施补偿战略、就业政策、收入政策以及产业调整政策,以特殊政策引导建立特殊的国家能力。

  显然,由于不同国家发展阶段的不同、约束条件的不同,规划侧重点也大为不同。以产业政策为例,不能笼统而谈产业政策慎用与否,应基于建立更加完善市场经济体系的战略考量,从世界各国发展竞争的现实条件出发,政策设计和安排应逐步转向面向未来、以市场导向、构筑国家力量的政策目标,包括维护市场竞争的政策、支持企业创新的政策、扶持个人创业的政策以及面向国际市场拓展的政策。

  如此背景下,我国政府主导的发展规划会注意规划政府的“正面清单”:

  • 首先第一个层次可归为国家渗透能力、汲取能力以及协调能力等国家能力建设;
  • 第二个层次则是面向未来、以市场为导向的产业政策;
  • 第三个层次则是面向大众的基本公共服务提供,营造企业、个人和社会良好发展的环境。
  • 同时,也会对市场主体进行负面清单约束进行必要的阐述,对未来发展趋势、发展目标以及发展策略进行必要的预判,凝聚社会共识,引导经济组织和社会组织协调发展。

经验三:坚持集思广益的中国式规划决策模式

  分析包括“十二五”规划在内的中国五年规划的制定过程,集思广益可谓中国独特的决策民主之道,有学者认为,主要包括屈群策(发散思维)、集众思(群策群力)、广纳言(征求意见)、合议决(集体协商)、告四方(传达贯彻)五个环节。正是由于五年规划背后民主决策所产生的巨大力量,促进了中国经济和社会的健康和可持续发展。

  虽然伴随着我国利益主体多元化,试图以规划统一全社会思想、满足所有利益诉求的举动难以实现,但决策民主、规划公众参与的过程,至少可以探测不同部门、社会团体、社会公众对政府选择所持有的态度。只有这样,才能使规划真正发挥作用、具有切实的可操作性,才能确保规划立足于政府“正面清单”的职能范围、立足于政府应提供的公共服务。

  而且,集思广益的规划决策模式,能够保障规划对全社会关心的经济和社会发展趋向做出较为准确的宏观性、预期性研判,并使得具体技术、具体业态、具体模式可以通过紧密的上下互动明确清晰地留给企业、留给市场自然选择。

科学编制五年规划,需处理好三大关系

  随着国家“十三五”规划《纲要》最后通过和颁行,基于“十二五”规划经验,地方和部门相关“十三五”规划编制在具体推进中,应处理好三方面关系。

  其一,政府与市场关系。

  地方政府,作为绝大多数公共物品提供的具体执行者,需要在国家规划指导下,形成具有相对明确指向性的战略规划,促进公共治理、招商引资、环境保护等工作开展。否则,地方配备什么样的服务机构、道路设施、环保设施等都没有依据,“水多了加面、面多了加水”,只会把地方发展搞得一团糟。

  如果地方政府仍按旧有模式,重点规划导向产业和特惠政策,以及对中央规划的导向政策的简单效仿,以致使中央和地方的特惠政策“多重红利”超过了市场自身的竞争绩效,导致本应作为市场主体的企业不计市场是否有效而盲目追逐政府导向产业发展,就会破坏市场的自我反馈与激励机制,引致全国性产业同构、产能过剩等严重问题。

  其二,整体与局部关系。

  从国家能力建设看,中央规划需要对战略性技术或产业规划引导,但应围绕以市场驱动的技术可取、经济可行、发展可持续的思路,规划国家战略能力建设;地方规划则需要具有一定的产业内容导向规划和相应的产业政策,这是招商引资、空间布局、投融资安排等工作的基础。

  从区域协调看,需要明确国家政策重点是促进人口转移、还是促进产业转移?从地方视角看,国家强调中西部开发政策是必要的,但同时也要进一步支持东部沿海发达地区进一步提高人口承载力和经济辐射力,促进人口和产业双向流动,加快解决区域协同发展问题。

  从编制主体看,不管是国家规划抑或地方规划,规划内容大致按照政府职能部门事权范围行文和组合成章,如何防止部门利益扭曲规划的整体利益是需要认真考虑的一个问题。尤其我国步入改革攻坚阶段,让利益主体自我改革、自我完善的空间越来越小,必须站在更高视角,抛开部门利益及其他利益主体干扰,编制更具有前瞻性和指导意义的五年规划。

  其三,长期与短期关系。

  五年规划作为我国中长期规划,不同于政府年度计划和工作计划,但又要指导年度计划和工作计划。规划既要体现理想状态,可以凝聚共识和形成合力;同时又要体现理性行动,可分解为一系列可操作、可实施的具体行动,指导年度计划和工作计划。理想状态和理性行动就要求处理好长期和短期关系,目标导向和问题导向相结合。

  然而,在地方规划实践中,目标导向往往导致规划目标好高骛远、规划任务虚无缥缈,甚至目标治理完全失效;问题导向往往导致规划“只见树木、不见森林”,看似每一步都是正确的,都是解决了当前面临的问题,然而最后却步入更大困境,规划失去了“减少盲目性、增加确定性”的原本之意。

资料来源:《了望》2016年第9期,三大智库评估“十二五”报道