在全国经济下行和转型升级的大背景下,表现抢眼的深圳越来越受到各方关注。未来深圳是否有智慧走出空间扩张的传统发展路径,实现“爬坡过坎”?近日我院郭万达常务副院长和信息部郑宇劼部长才接受第一财经日报采访时表示,直辖、扩容并非深圳的唯一选项,应突出深莞惠一体化,紧抓实体经济创新和社会治理,切实推动形成珠江东岸大都市区。

  深圳宝安区沙井街道的一位企业主丁力(化名)日盼夜盼,工厂附近的河道上能够早日搭建起桥梁,以后可以直接开车拉货去河对岸的客户那儿。

  虽然丁力的客户就在对面的东莞长安镇,但是由于一河之隔,工厂门前的主干道新和路(新和大道)成了断头路。他每次都得绕道去松岗,然后再抵达长安镇,费时费力。他对《第一财经日报》说:“不堵车的时候要半个多小时,堵车的话就很难说了。如果河上有桥的话,开车过桥估计就一两分钟。”

  他的愿望很快就会实现。深圳市交委2016年1月中旬表示,深莞惠三地将签署协议,共建36项边界路网对接项目。而新和路作为其中最引人关注的5条断头路之一,计划在今年年底“打通”。

  近日,本报记者在当地走访时发现,新和路上的主墩深基坑已完成封底混凝土,路面上到处是挖开的泥土,路两侧密密麻麻的工业厂房门前也堆满了一堆堆的沙子,一辆接一辆的泥头车驶进工地,车后的漫天尘土还来不及扬起就和着寒冬的雨水落地。附近的居民说,这座桥已经修了快一年了,按照目前的速度,今年年底通车的目标很有可能实现。

  表面看,这只是一个因行政分割导致的断头路问题,但背后反映的则是在制约深圳后续发展诸多因素中,物理空间严重不足的问题。

  如何破解?各方观点众说纷纭,有观点认为,深圳目前受行政区划的限制,急需新的发展空间。也有观点称,深圳应该在固有空间内提高城市治理能力,加快技术进步,促进转型升级。

  虽说各执一词,意见不一,但深莞惠之间产业和人口等生产要素正在加速流动,这已成为不争的事实。三地政府正在顺应这一趋势,加大在交通等公共领域的合作力度。

  对于丁力们来说,这显然是一件值得欢欣鼓舞的事。


高楼林立的深圳下一步发展面临诸多制约因素,有观点认为首先便是土地空间有限

土地难以为继

  深圳经济特区的发展虽然不过30余年,但是在行政区划上已经历数次演变。

  1979年,广东宝安县改为深圳市。次年,全国人大常委会批准从深圳市划出327.5平方公里设立“深圳经济特区”,并设立特区管理线,即深圳人常说的“二线关”,将深圳一分为二——特区内与特区外。

  历史的车轮迅速转至21世纪,深圳经济特区的行政区划也发生了翻天覆地的变化。2010年7月1日,深圳经济特区面积扩容近5倍,原在“二线关”外的宝安区和龙岗区被纳入特区范围,发展空间大为拓展。

  不过,随着深圳经济发展迈入快车道,扩容后的土地依旧严重不足。

  深圳市人大代表杨勤对《第一财经日报》记者表示,土地已经成为深圳最紧缺的资源,每一块空地的用途都要反复讨论。“深圳不到2000平方公里的土地中,49.9%是生态保护用地,剩下的有12%是道路,目前还在开挖一些新路;再去除一些用于未来经济发展的预留用地,深圳能用的土地只有几百平方公里。”

  他笑称,深圳已经将土地用到极致,就像“将甘蔗渣都榨了几遍了”。

  也有人开玩笑说,深圳现在到了“无地自容”的地步。

  杨勤解释道,深圳土地的集约化和产出比堪称全国最高。比如说,福田区车公庙片区占地1.18平方公里,但是集中了近6000家公司,就业人口达到25万~30万,一年的GDP超过了1000亿元,人口密度和产出效益均非常惊人。而这种情况在深圳原特区内并不少见。

  早在2006年左右,深圳市政府就提出4个“难以为继”:一是土地、空间难以为继;二是能源、水资源难以为继;三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入,而城市已经不堪人口重负,难以为继;四是环境承载力难以为继。

  其中,第一个“难以为继”尤为外界关注。

直辖猜想?

  在深圳的行政区划经历变革之时,全国范围内的行政区划改革也已拉开序幕。

  目前,中国现行行政区划和地方行政建制层次形成“省-县-乡”三级和“省-市-县-乡”四级并存的体制。2005年,中央首次提出,具备条件的地方,可以推进省直管县的改革试点。

  国家行政学院教授汪玉凯对本报记者表示,“省直管县”试点正在全国几十个市推进,这种模式是近年来国家在行政区划改革上的主要体现。

  此前有观点称,财政上省直管县推进较快,但行政上推进得较慢。其中一个主要难点是全国省级单位相对较少,如果一个省的管辖范围不做调整,要管上百个县和县级市,数量太多,对省构成了很大的压力。

  早在两年多以前,汪玉凯就提出增设直辖市是解决上述问题和推进行政省直管县改革的一个相对容易操作的办法。他建议有双中心城市的省级行政区拿出其中一个做直辖市,比如大连、青岛、宁波、厦门、深圳,这样全国34个省级行政单位增加到将近40个,省直管县的压力将大为减轻。

  2015年8月,国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组也刊文称,深圳等部分特大城市因受到行政区划的影响,超级中心作用远未得到发挥,并建议将深圳、青岛、大连升格为直辖市。深圳、青岛、大连的行政由省管理改为国务院直管,同时通过行政区划的调整,扩大其辖区范围,缓解其资源环境和空间所受的制约。

  汪玉凯说,是否要增设新的直辖市还在斟酌中。不过一旦推出,深圳将最有可能率先成为直辖市。而深圳一旦变成直辖市,行政区划范围可能也会相应扩大,这对深圳的后续发展极其有利。

  与汪玉凯的提议相呼应的是,关于深圳直辖和合并莞惠的传闻最近几年屡次浮现,各种民间流传的版本不断刷爆猜想。最近三年来,人大代表和学者也开始公开发声,并日益密集。

  北师大教授钟伟就在《第一财经日报》撰文,建议合并深圳和惠州,将其建成大深圳直辖市。他认为,从地理、治理和创新看,中国东南确实需要一个具有实实在在的引领中国经济突围的大招。一个直辖的大深圳,也更有利于平衡粤港深三者之间的失衡迹象。

担心转向土地财政

  与此同时,不同的声音也开始出现。

  综合开发研究院(中国·深圳)信息部部长郑宇劼表示,拓展行政空间不是深圳唯一的选项。他以国际大都市举例,东京面积也就2188平方公里,纽约市面积790平方公里,首尔才600多平方公里……很多知名国际大都市不比深圳大,这说明:大不是深圳发展的必要条件。

  他的深层忧虑是,如果深圳走上扩展空间面积的道路后,目前健康的发展路径难以为继。“在空间不足的情况下,深圳发展出了自己的行为模式,但是如果地皮扩大了,就可能走上部分城市的发展老路,转而以土地财政为主,这会导致深圳缺少深化改革的动力。”

  深圳对土地财政的依赖度比较低。

  2013年,深圳的财政收入为4818亿元,而土地出让收入仅466亿元,卖地收入占财政收入的比例不到一成,这在全国来说可谓“异类”。

  不过,“异类”的背后,是深圳土地国有化的尴尬历史。

  郑宇劼说,2004年深圳土地完全国有化之后,土地事实上仍有一半在原村民和村委手上,政府没有太大空间去调配,这迫使深圳市政府只能走改革创新和改善环境的路子。而今,深圳终于千辛万苦杀出一条血路,已经走在成功的路上,何苦要打破呢?

  他说,产业外迁,尤其是高端或者大规模的企业外迁到周边城市或内地,对于深圳的短期影响的确很大。就拿富士康几年前的搬迁来说,离开深圳的不仅仅是每年上缴巨额税收的富士康,还有大批的供应商。然而随着新的产业进驻,深圳又缓过劲来了。这恰恰是深圳要实现的目标之一,如果不能实现新企业新产业的成长,说明深圳还算不上创新城市。

深莞惠大都会区?

  综合开发研究院(中国·深圳)副院长郭万达认为,深圳应该借鉴西方的做法,淡化行政区划概念,打破行政阻隔,走深莞惠大都会区之路。

  在英文中,大都会区被称作metropolitanarea。郭万达说,在国外,大都会区有三重含义:首先,通勤要便利,你可能住在这个城市,但是在另外一个城市上班。其次,人口是按照整个大都会区的范畴来统计的,相关的公共服务也是按照整体的人口来配套的。再次,有统一的城市规划,比如说,垃圾的填埋不能简单地堆到对方的门口。

  一个大都会区通常涵盖若干个行政区域。郭万达此前在英国文化古城爱丁堡考察时,发现隔几条街就是一个独立的行政区。虽然这些区域在行政上各自为政,但在经济上和公务服务上一体化统筹。在美国旧金山湾区时,他也发现,当地的统一规划由美国联邦政府、地方政府和社会机构联合注资的协调机构负责。

  郭万达说,就全球范围来说,均不乏建立大都会区的案例。

  郭万达希望,三地之间能建立一个拥有强大领导力的协调委员会,并制定法规性的文件——协调委员会条例,来强力推进区域内的规划事宜。

  他认为对于深莞惠政府来说,上述意愿也越来越强。“以前其他两个城市可能还会担心通勤之后当地居民都跑到深圳去,但是现在深圳房价居高不下,当地很多上班族已经逆向置业了。此外,深圳的创新力度和城市竞争力很强,水太满,大家都想来喝一口。”

  他补充道,深圳本身也想往外溢。深圳土地面积受限,部分高端产业流到东莞、惠州。“无论深圳是否乐意,企业肯定是往成本低和公共服务也不错的地方跑。财力雄厚的深圳市政府现在也愿意多花点钱来修地铁和高速公路等,促进资源的均衡流动。”

  在深圳区域经济的研究人士李明(化名)看来,对于深圳来说,深莞惠一体化仍是空间扩展的思路,深圳应该在立足于空间不变的基础上,提高生产效率、人均产出和地均产出,加快技术进步和转型升级。

市场的水开始流动

  无论深圳空间是否扩容,深莞惠三地之间市场之河的水流已经开始流动。

  早在七年前,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》就已发布,珠三角区域经济一体化上升到了国家层面。而深莞惠的一体化则在上述《纲要》中被明确提出,为三地的发展提出了新的思路。

  随势而动,三城一体化进程正在有序推进,人口、产业和资金在三地间流动,不少人在深圳上班但是住在莞惠。而深圳房价居高不下和人才难留的残酷现实,也使得当地企业加速搬至莞惠的步伐;或者是将工厂挪走,仅将研发和销售部门留在深圳。

  东莞富卡信息科技有限公司是位于东莞松山湖的一家互联网企业,公司创始人黄彤元对此感受颇深。他们公司主要为物业公司开发便于办公和管理的App应用程序,并提供综合的解决方案。

  几年前,黄彤元从美国回国时,看中的落脚地并非东莞,而是创业气息浓厚的深圳。不过他感叹道,“深圳虽然有得天独厚的优势,但是培训好员工之后流失率很高,企业俨然成了培训机构。当时我们在深圳大约有20个人,但是一年半之内就有十五六个人走了,太夸张了。”他说,企业“需要不断花精力去招人,补上空缺”。

  如今,黄彤元当时从深圳带到东莞的20个人,大部分还在;加上从本地招聘的一些新员工,公司规模已经扩大到60人。这60人中,除了部分员工因为家庭原因离开,其他很少因为工资或无力购房安家的原因走人。

  松山湖环境优美,产业集中,可谓东莞的一张名片,但是房价在1万多元,是深圳均价的1/4~1/3左右。

  截至目前,已经有400多家物业公司和他们签约。黄彤元去东莞后也遇到了一些烦恼,比如说由于东莞高校培养的IT人才较少,他们公司需要从外地引进一部分研发人员,不过,这与他当时在深圳遭遇的员工频繁流动来说,都“不算大事”。

三地政府接招

  东莞和惠州两地的政府也在着力完善公共服务,试图吸引更多的高端人才和产业进驻,接纳和留存从深圳溢出的“肥水”。

  就以东莞为例:东莞的工业是从来料加工开始,产业结构与其他地方有所不同,这形成了以劳动力密集型为主,以及低技能的劳动力结构和产业结构。

  东莞市人力资源局副局长吴柏安对《第一财经日报》记者表示,东莞地处深圳和广州之间,吸引力不如这两大城市,很多人才特别是高端人才不愿意来到东莞安家。这就倒逼东莞市政府要提高公共服务水平,错位发展,人才引进的力度要更大一些。

  东莞市人力资源局局长游其晃也告诉记者,东莞近几年开始推出的“千人计划”力度非常大,创业团队从政府得到的资助和奖励加起来最高可达2000万元,个人最高也能拿到500万元。截至目前,该计划已经覆盖约20个创业人士和团队了。

  此外,自去年以来,深圳与周边之间交通接驳的预期显着加快。

  2015年11月,深圳地铁集团与东莞实业集团签订《深莞轨道交通建设战略合作框架协议》,双方启动两市轨道交通线路对接方案,并给出了具体的时间表,从深圳到东莞坐地铁最快2020年就能实现。

  此外,自2014年1月以来,深圳已经3次耗费巨资回购高速公路。最近的一次是2015年11月底,深圳市交通运输委与深高速、深圳龙大高速公路有限公司分别签署协议,总花费高达130亿元。根据协议,南光、盐排、盐坝高速及连接深莞的龙大高速深圳段于2016年2月7日零时起免费通行。这意味着未来包括人口在内的要素流动将愈加明显。

深圳要跨过的其他坎

  相比于空间问题,郑宇劼更关心的是——在深圳服务业已经接近60%、无限增加的可能性不大的背景下,如何促进深圳的工业均衡发展、形成更加丰富的产业结构?

  早在2009年,深圳就开始布局战略性新兴产业。时至今日,深圳已经形成生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术、节能环保等七大战略性新兴产业。其中,新一代信息技术产业是国家确立的七大战略性新兴产业之一,代表了未来电子信息产业的发展方向。

  截至目前,深圳战略性新兴产业增加值占GDP的比重达35%,远高于全国8%的平均水平,对经济增长的贡献率接近50%,已成为稳定深圳经济增速的强大动力。

  不过,七大战略性新兴产业的发展并不均衡,其中电子信息产业一家独大,其他六大产业的增加值远远不能与电子信息产业相提并论。

  郑宇劼说,深圳的辉煌是建立在电子信息产业基础之上。电子信息产业在全球来说正经历高峰期,虽已发展较长时间,但是移动互联网延续了产业周期。“生物、新材料、新能源等更多的产业能否形成更稳定的支撑对深圳的未来非常关键。丰富的产业结构对于深圳来说,目前还停留在纸面上。能否迈过去,这是个坎。”

  深圳的另一个坎是社会治理。水污染严重、教育和医疗资源短缺等问题已经与深圳现有的经济体量不匹配,严重制约下一轮的发展。郑宇劼说,深圳长期以来存在法内和法外两个空间,一半的建筑是违法违章建筑,这意味着一半的地方运行在法外空间,这对城市治理是个很大的挑战。

  不论深圳将来是“扩容做大”,还是“以小博大”,都需迈步从头越。

  如果深圳能跨过这些坎,郑宇劼相信,这座在中国经济发展史上创造了奇迹的城市将会站在一个新的高度和平台上。