目前,我国正处于“十三五”规划编制期。五年规划被认为是解读我国经济和社会发展奇迹的奥秘所在,是确保我国沿着预定方向前行的重要保障。随着我国由计划经济向市场经济转轨、由技术追赶向创新引领转变,我们认为有必要针对以下问题做一些形而上的理论探讨,认识“道”之层面的本质规律。一是规划的必要性探讨。政府主导的发展规划有无存在的必要,如果是,是否在国家发展追赶阶段存在而创新引领阶段不存在?二是规划的侧重点探讨,政府主导的发展规划应该规划什么,约束什么,引导什么?三是规划的操作性探讨。政府主导的发展规划应该如何编制,如何实施,如何评估,如何改进?
    一、相关文献综述
    (一)规划的必要性
    关于政府制定发展战略和产业政策作用和意义,学界已开展了广泛而深入的探讨,同时,发展战略和产业政策作为政府规划的重要内容,政府规划对相关战略和政策发挥的效用也开始引起学界的高度关注。
    着名经济史学家亚历山大?格申克龙深刻分析欧洲的经济发展历程,提出了之后具有广泛深远影响力的“后发优势”理论。他认为,由于落后国家与先进国家存在发展巨大落差,使落后国家对发展本身所固有的高期望值与实际的经济活动状态及发展障碍存在着一种“紧张”关系,这种紧张关系成为推动工业化发展的重要力量。当然,落后国家不断积累的“紧张”关系并不能成为必然引致工业革命爆发的动力,需要落后国家制定经济增长战略、推行恰当经济政策,否则其就有可能错过后发优势引爆工业革命的机会 。
    弗兰克?道宾并不完全认同格申克龙把政府指导、产业政策主要归因于后发国家的发展追赶之使命,他对比分析美国、英国和法国的铁路产业政策后,提出每个国家都需要产业政策,而国家的传统和文化是不同国家产业政策存在巨大差异的内在原因。美国采用分散、竞争的地方自治政府主导铁路立案和建设,是因为美国在独立革命之前就采取这种方式,以及整个社会政治秩序依赖于地方自治的观念深入人心;英国依托私人企业和刺激投资建设庞大铁路网络,是因为通过个人自由的最大化来实现经济和政治秩序是英国的传统;法国政府在设计和建造铁路中扮演更为积极的角色,是因为法国政府一直以来就在经济中扮演积极角色 。
琳达?维斯、约翰?霍布森则认为“强经济”一定需要“强国家”。强国家就是那些逐渐寻求与公民社会建立更制度化的合作关系,具有强大国家渗透能力、汲取能力以及协调能力的国家。历史上越弱的国家就越会找方法破坏具有支配力的经济组织,而越强的国家则会越加强国内的经济组织。强国家拥有强大的建制性权力而非专制性权力,因此强国家更有利于加强经济组织和形成强大的社会。应超于国家与市场之争,建立具有自主性、建制性的国家力量,加强巩固市场而非取代市场,更有效协调和调动社会资源,促进国家经济社会发展 。 
    当然,在实际经济管理中,政府规划对国家战略和产业政策到底发挥多大效用存在争议。王绍光、胡鞍钢、鄢一龙等人认为中国五年规划体制是发挥政府与市场“两只手”作用以及中央与地方“两个积极性”的重要手段,能最大程度降低信息不对称性和权力不对称性,使得治理成本最小化,治理收益最大化,成为中国经济发展奇迹的重要来源 。
    而小宫隆太郎就认为日本计划工作并非一个严格的、有约束力的、必须作为政府所遵循的计划。大藏省作出关于年度预算的决定、日本银行作出关于发行货币的决定、通产省作出关于工业政策的决定的时候均很少注意国民经济计划。他认为,日本国民经济计划应当被理解为带有计划制定者某种主观愿望味道的长期预测或政治愿望。但这不妨碍日本政府各部门从管辖领域对日本经济的广泛干预 。
    (二)规划侧重点
    事实上,东西方国家均开展了不同形式的规划或计划研究和编制实践,但均由于发展阶段、战略方法、调控传统等因素不同而有所不同。
莫里斯?伯恩斯坦在其主编的《东西方的经济计划》中指出,规划的常规方法在由理智指导的社会中比较合乎逻辑,而战略方法在由爱好指导的社会中比较合乎逻辑,人们倾向于把常规方法与东方的集中计划经济联系起来,把战略方法与西方的市场调节经济联系起来。从发展趋势看,东西方计划都在发生变化,在东方,战略计划的相对重要性正在不断增长;在西方,常规规划的重要性看来也在增长。
    在该书中,时任法国国家统计与经济研究所计划室主任的克劳德?赛贝尔写道,法国计划是国家干预市场经济的一种手段,从二战后恢复战争创伤的善后计划及生产现代化计划起步,一致延续到了现在,伴随着欧洲一体化进程及全球化竞争。法国规划所关心问题同样历经了以经济发展为目的到平衡经济和社会发展的转变,规划涵盖范围也从国家计划转变为政府中期行动方案。
    孙彦红主要从适用于所有或多数制造业部门的横向政策,和适用于具体产业的部门政策两个维度分析欧盟产业政策。认为欧盟产业政策总体而言是一种自由主义的市场导向型产业政策,也是一种面向未来的现代产业政策。从横向政策看,欧盟产业政策主要包括竞争政策、研发与创新政策、成员国协调发展政策以及国际市场开拓政策;从部门政策看,欧盟不管是与美、日相比处于劣势的信息通信、生物技术、现代制药等部门,抑或具有相对竞争优势的机械工程、机动车辆、化学制品等部门,还是面对新兴国家激烈竞争的纺织服装、皮革制鞋、钢铁造船等部门,产业政策主要集中于促进研发与创新、保护知识产权和提高劳动技能,以及争取高质量、高附加值产品的第三国准入权等方面 。
    根据熊彼特的观点,技术及其相关的社会创新是造成世界经济发展不平衡的主要因素,企业乃至国家的竞争力强弱主要取决于它们掌握的技术。克里斯托夫?弗里曼根据日本经验提出了“国家创新系统”说法,他认为技术赶超不只是个别技术的赶超,而是技术经济范式的转变和赶超,依赖于国家创新系统对技术创新资源的集成能力、集聚效率和适应性效率。所谓“技术范式”指那些可运用于社会经济中各种部门的普遍性技术 。
    江小娟从推行产业政策的“市场机制存在缺陷”和“后起国家需要赶超型发展”两点理论出发,分析了产业政策的存在空间、主要争论、国际比较以及我国的实践等。她强调,推行产业政策的手段不同会改变产业政策的属性,“从一个极端讲,一些直接控制手段,如项目审批制的采用,可以使产业政策的性质取向指令性计划;从另一个极端讲,如果产业政策只采用一些无约束力的引导手段,如发布信息和项目指南等,又使产业政策成为一种没有强制力的信息交流手段”,由于对产业政策手段理解的不同,主张政府干预者和主张市场强化者都有可能提出强化产业政策的功能。她认为,应该让市场发挥更大作用,产业政策可用但要慎用,并指出“人们在讨论产业政策的必要性时,较多地着眼于其正向作用。但是,推行产业政策也要付出成本,它们构成了推行产业政策的代价” 。
    樊纲认为,对于一个社会而言,制度具有双重性:对于私权而言,要用“负面清单”管理,凡是没有规定不可以做的,都是可以做的,以发挥大家好的创造力;而对于公权而言,要用“正面清单”约束,凡是没有规定你可以做的,都是不可以做的,不可“创新”地扩大政府的审批与干涉 。由此,樊纲也建议政府的“正面清单”是五年规划应该规划的事项,而产业政策以及对初次分配的干预等应当慎用,这与江小娟对制定和实施产业政策的观点相同。
    彼得?卡岑斯坦阐述了像美国这样自由主义国家,由于缺乏选择性干预经济的手段,美国在传统市场机制失灵的特殊情况中,倾向于采取各种有限的、特定的保护政策将经济变迁成本转嫁给别国;像日本这样强国家主义的国家,则利用国家具有应有的手段和机构,实行经济结构性转化政策,预先避免变迁成本;而欧洲小国注重灵活性的经济战略与创造诸多秩序的政治结构相互匹配,国际倡导自由贸易、强化多边主义,国内实施补偿战略、就业政策、收入政策以及产业调整政策,以特殊政策引导建立特殊的国家能力 。
    (三)规划可操作性
    为了使规划真正发挥作用,规划主体、引导主体以及市场引导方式均随着规划环境的变化而变化。
    克劳德?赛贝尔在《东西方的经济计划》中写道,法国计划工作最显着的特点,就是对这种计划制度的有关问题进行公开的讨论,制定计划的机构,包括了数个横向委员会、数个纵向委员会、数个预算委员会以及直属这些委员会的若干专门委员会、工作组和联合工作组,众多社会团体参与制定规划过程;在计划制定阶段,计划人员努力调和各社会团体的不同观点,目的在于加强它们对计划的服从,进而以利于规划日后的实施和执行。然而,这种协商式的公开讨论和规划编制随着经济社会多元化发展,越来越难使得社会各类团体获得一致意见,计划选择和目标日益成为政府自身的选择和目标,计划内容也逐步转变为政府中期行动方案。
美国生物质能源和产品路线图报告,由美国农业部和能源部联合委托生物能源研发技术咨询委员会编制,研究了美国生物能源和生物产品的发展愿景及发展路径,并基于产业链分析,提出从生物原料采集、储存、运输、加工、转化以及终端市场和横向环节的教育、人才等,开展技术分析、经济分析以及得出主要障碍点和困难点,针对主要障碍点和困难点执行切实可行的政策和措施,最终形成一个基于市场驱动推动生物技术发展,在经济上可行、可取、可持续的生物能源产业发展体制机制,实现生物能源产业的总体发展目标 。
    王绍光、胡鞍钢、鄢一龙从民主政治视角分析了中国五年规划的制定过程,他们指出集思广益是中国独特的决策民主之道,主要包括屈群策(发散思维)、集众思(群策群力)、广纳言(征求意见)、合议决(集体协商)、告四方(传达贯彻)五个环节 。正是由于五年规划背后民主决策所产生巨大力量,促进了中国经济和社会的健康和可持续发展。
    鄢一龙在分析中国五年规划历程以及国家计划争论后,提出五年规划“以目标治理推动发展”的核心论点,他认为应通过有意识地运用整体知识,制定国家规划,引导资源配置,以推动目标实现的公共事务治理。强调了这是一种国家治理的方式,需要中央、地方、企业、公民等多元主体的共同参与,同时是运用整体知识提供公共产品的治理模式,整体知识是提供公共产品所依赖的知识,而目标治理体制就是能够有效地产生并运用整体知识的体制 。
    长期在我国地方政府规划编制部门任职的樊建民,从政府规划体系分类、基本要求、提纲结构、主要内容等方面阐述了五年规划的编制要件,提出规划编制的过程就是使好的想法变成好的谋划,好的谋划变成好的思路,好的思路变成好的项目、好的措施、好的政策,进而成为指导人们行动的纲领。一个好的规划既要体现党委、政府的战略意图,又集中民智、深得民心、顺乎民意,引导市场主体行为,具有前瞻性、指导性和可操作性 。从实际企业操作看,政府原来如何促进行业发展的规划,其看似前瞻性的号召式的规划内容对新兴产业、创新业态效果不太明显,甚至是负面的。 
    二、对规划必要性、侧重点和可操作性的探讨
    (一)对规划必要性探讨
    我们认为政府规划本身就是一种对未来不确定性的正常反应,尤其是发展中国家、体制转轨国家,市场主体、交易规则、配套制度等远不成熟,这就更加需要全社会对未来发展提前思考、充分研讨和做出预判,发现、评估和解决不确定性,指引大家走出未来发展“迷宫”和“困境”。规划不仅是指导当前发展的必需之举,而且也是引领未来创新的必要之策。政府作为社会公共事务管理者主导规划工作是无可厚非的,即使发展到较为成熟的市场经济国家,处理未来的不确定性和应对全球经济体之间的竞争,也同样需要作为一种公共品的规划的引导作用,虽然其名称与形式与我国当前相对固定五年规划可能有所不同。
    以政府对经济干预最少的成熟市场国家——美国为例,乔治?布什政府1992年首次提出信息高速公路计划,计划用20年时间,耗资2000~4000亿美元,以建设美国国家信息基础结构(National Information Infrastructure,NII),作为美国发展政策的重点和产业发展的基础,带动军方背景阿帕网向因特网转型,造就一个崭新的互联网产业,促进美国产业结构的革新,进而改变整个世界。而奥巴马政府则在2009年实施美国复苏与再投资法案,主要针对减税、基础建设及公共投资、环境及能源安全、低收入人群福利,2009年到2019年累计投入7872亿美元,加大对基础设施、教育、科技、医疗和能源行业的投资力度,保留与创造工作机会,稳定国家金融市场和刺激经济复苏与发展。
    此外,规划自上而下、自下而上的编制过程实,质上就是琳达?维斯、约翰?霍布森所说的构建国家渗透能力、汲取能力以及协调能力一个过程,也是形成产业政策、探索新的制度的建制性力量的一个体现。不论是欠发达国家的技术追赶,还是发达国家的创新发展,都需要一种具有公共属性的凝聚共识和组织协调手段,以有利于减少无序竞争与重复建设,降低经济运行成本,提高资源配置效率,这是一种非常重要的国家能力。由于不同国家发展阶段不同以及文化、政治背景不同,其或许表现为发展规划,或许表现为经济法案,也或许表现为战略研究等等。
    (二)对规划侧重点探讨
    不论静态东西方国家计划对比,还是国内外国家规划变迁,由于不同国家发展阶段的不同、约束条件的不同,规划侧重点也是大为不同的。伴随着发展阶段的变化,法国的经济发展计划的规划内容与我国相类似,同样经历了由经济发展导向向社会平衡导向转变。而由于东西方国家政府拥有的干预经济手段以及干预经济的传统不同,西方国家计划侧重于战略指导,而东方规划侧重于常规计划,但有趋同的走向。
关于产业政策,正如江小娟所说“推行产业政策的手段不同会改变产业政策的属性”,我们认为不能笼统而谈产业政策慎用与否,应基于建立更加完善市场经济体系的战略考量,从世界各国发展竞争的现实条件出发,规划的产业政策应逐步转向面向未来、以市场导向、构筑国家力量的现代产业政策,主要包括维护市场竞争的政策、支持企业创新的政策、扶持个人创业的政策以及面向国际市场拓展的政策。
    我们认为政府主导的发展规划应以规划政府的正面清单为主,第一个层次应为国家渗透能力、汲取能力以及协调能力等国家能力建设;第二个层次应为面向未来、以市场导向的产业政策,第三个层次应为面向大众的基本公共服务提供,营造企业、个人和社会良好发展的环境。当然同时也应对市场主体进行负面清单约束作出必要的阐述,对未来发展趋势、发展目标以及发展策略进行必要的预判,凝聚社会共识,引导经济组织和社会组织协调发展。
    (三)对规划可操作性探讨
    伴随着我国利益主体多元化,试图以规划统一全社会思想、满足所有利益诉求的举动是难以实现的,当然决策民主、规划公众参与是必要过程,至少可以探测不同部门、社会团体、社会公众对政府选择所持有的态度。要想使规划真正发挥作用,而不是“纸上画画、墙上挂挂”,应具有切实的可操作性,规划要立足于政府正面清单的职能范围,立足于政府应提供的公共服务,做好公共服务提供的目标和方案。
    此外,规划也应对全社会关心的经济和社会发展趋向做出一个宏观性、预期性研判,具体技术、具体业态、具体模式则留给企业、留给市场自然选择。即使在具有战略意义的、塑造国家能力的具体产业政策上,也要以市场为导向,强化产业链不同环节的技术、市场等条件系统分析研究,多用需求侧政策、少用供给侧政策,发挥市场内在机制,促进市场竞争、创新创业,促使新兴产业健康发展。需要说明的是,伴随着我国以依法治国的推进,产业政策也应逐步纳入法案运作的轨道,依法保障规划内容的可操作性。
    三、对新时期重点领域的规划建议
    “十三五”时期,我国五年规划必须要重新思考政府与市场、整体与局部、长期与短期的关系,明确规划的必要性、侧重点,提高可操作性,更全面更系统地完善我国五年规划体系。
    一是产业规划。政府要回归本位,国家规划应完成由原来的产业导向政策、产业扶持政策向普惠性的产业研发政策、创业政策和竞争政策转变。中央规划的产业政策应体现国家战略能力建设,地方规划的产业政策应体现地方经济发展特色。
    二是空间规划。政府要弥补缺位,应完成从经济发展的配套内容到公共利益和协调均衡转变,加强国家层面主体功能区规划的统领性,加强空间规划负面清单约束性,加强空间规划空间管治严肃性,以及加强各类空间规划公共参与性。
    三是社会规划。应更加体现以人文本,政府应承担的必要公共责任,建立具有稳定预期的社会保障体系,以创业就业夯实人们的社会基础,保障全社会参与型发展,并顺应全球化、信息化迅猛发展趋势,完成由社会管理向社会治理升级。
    四是生态规划。应以“两型”社会为目标,更多规划设计弥补市场竞争失灵和地方竞赛失灵的思路方法,更加强调经济手段的作用,构建多部门多领域协同机制和低碳绿色发展的完整体系,调动各地方、各部门以及全社会力量的共同努力、有所作为。其中,特别要高度关注土壤治理和流域治理问题。
    五是改革规划。国家顶层设计应和地方首创精神相互结合、上下互动,国家规划应统一改革思路、改革边界以及改革风险承担机制,允许地方大胆探索和尝试,抛弃改革规划的虚无缥缈,采取完善顶层改革设计、规范社会自治机制、建立地方阳光公债机制等,把改革深入推进下去。

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Logical Discussion on Five years Plan of Our Country in the New Era
Liu Guohong
(China Development Institute  Guangdong Shenzhen  518029)

Abstract: The five years plan reflects a kind of national force in establishing institutions, not only it is necessary to guide the current development, but also lead innovation development for future. In the new era, the five years plan should adapt to the new situation of China's planned economy transiting to market economy, technological catch-up transforming to Innovation-led, based on the positive list of government function range, strengthen national capacity, such as national penetration ability, learn ability and the ability to coordinate, clarify the arrangement of future-oriented and market-oriented industry policy and public oriented basic public service supply, create good environment for the development of enterprise, personal and social.
Keywords:  Five Years Plan;National Force Industry Policy ;Planning ;Suggestions

本文由本人参加综合开发研究院《五年规划编制的经验与教训—基于地方案例的研究》项目所负责章节的文稿整理而成,在此特别感谢郭万达常务副院长以及龙隆、郑宇劼等老师提出的宝贵意见和建议,但文责自负。